工部局的成立缺乏“合法性”，但是上海滩上的外国冒险家们还是坚持让它存在了

工部局的成立缺乏“合法性”，但是上海滩上的外国冒险家们还是坚持让它存在了下去

上海外国租界工部局的起源：不平等条约体系的一个明显破洞

——叶斌在上海社会科学院的讲演

（之三）

文汇学人 2014.4.14

工部局的成立以及英国政府的反对

1854年4月，为了让围攻上海县城的清军与租界保持更远的距离，英美海军和租界商团攻击了清军，英国人称此役为“泥城之战”。6月，英国远东舰队司令赐德龄将军来到上海，对英国领事动用海军保卫租界的“合法性”表示质疑，他认为英国政府对待小刀会起义交战双方的政策是保持“中立”，领事无权请求海军对于交战的任何一方采取行动。但是赐德龄同时又表示，如果租界成立了“自治市政府”，由这个机构以自卫为理由请求海军保护，则不违反英国的“中立政策”。为了消除赐德龄的合法性疑虑，阿礼国认为上海租界迫切需要一个“市政府”。

1854年7月11日，阿礼国主持召开租地人大会并发表长篇演说，竭力论证在租界成立“市政府”的必要性。他说小刀会和清军的军事行动威胁着租界的安全，大量涌入的难民给租界带来很大的治安和卫生问题。由外国租地人组织“自治市政府”将会有两种好处。首要的好处在于，外国领事和海军为了保护租界而动用武力的行为将因此获得“合法性”。次要好处在于，租界的卫生、警察和税收的征集使用等事务，可以被整合在“市政府”的职能之中。阿礼国还指出，1854年《土地章程》第十条为成立这样的“市政府”提供了“法律依据”。

阿礼国演说之后，租地人大会随即通过决议，将新章程第十条所称的道路委员会定名为“市政委员会”（即工部局），并选举凯威廉等七人为委员会董事。大会还决定，建立一支外国警察队伍，由工部局单独控制，并由上海道台支付部分费用。显然，租地人也注意到了在《土地章程》中对于警察的指挥权没有明确规定，所以才用大会决议的形式把这项权力赋予工部局。

会后，阿礼国得意地把包括自己的演讲在内的会议记录寄给英国公使包令，宣称随着租界“市政府”的建立，租界找到了一个稳定而“合法”的位置，影响租界繁荣和社区安全的最大障碍已经被消除。包令把这份记录送到了伦敦，女王政府的法律部门对此进行了研究，最后认为在外国土地上建立这样一个市政委员会是没有先例的，这整件事情是非常错误的。英国外交大臣克拉兰敦伯爵指示包令，要求上海租界停止采用“自治市形式”。

1855年2月，阿礼国接到了包令转来的指示，他沮丧地辩解说，《土地章程》中本来就没有这样的构想，成立工部局是为了顺从赐德龄的要求。2月13日，他联合美国领事墨菲写信给工部局总董费龙，表示让一个租地人的代表机构拥有明显的市政机关特征是一时的权宜之计，是对1854年《土地章程》第十条的“过度应用”。出于“合法性”方面的考虑，“英国领事将不参与工部局权威的任何运作，也不以女王陛下政府的名义维护工部局所制订的任何规则。”鉴于这届的工部局马上就要到期了，建议即将召开的租地人大会不再任命其继承者。

但是租地人大会并没有完全听从阿礼国的建议。1855年3月13日的租地人大会决定继续保留工部局（“市政委员会”）的名称，十天后召开的租地人大会选举产生了新一届工部局，只不过其董事由原来的七名缩减为五名。阿礼国从租地人那里争取到的妥协，是将警察人数由原来的30名减少到18名，他们将在领事面前宣誓后就职，并且服从由领事副署的命令。由于从工部局手中收回了一部分警察权，阿礼国得以向包令报告，外交大臣的指示已经得到贯彻。但后来的历史表明，随着上海租界的进一步繁荣和扩展，工部局的“市政权力”在经历了短暂收缩之后，又逐渐膨胀了起来。

在这段关于上海外国租界工部局起源的故事中，领事与领事之间，领事与公使之间，领事与将军之间，乃至领事与租地人之间的博弈都是围绕所谓“合法性”问题展开的。英国政府虽然意识到了工部局的成立缺乏“合法性”，但是上海滩上的外国冒险家们还是坚持让它存在了下去。西方列强曾经通过不平等条约体系来为其侵略中国的大部分成果披上“合法”外衣，但是上海外国租界工部局的存在则是这件“合法”外衣上一个明显的破洞。